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Caso del sector minero peruano
Análisis de costo/beneficio como una
herramienta de Administración de Proyectos

Por José Carlos Machicao Valencia, PMP® [ Acerca del autor]

Durante las últimas décadas, el sector minero en el Perú ha crecido continuamente, principalmente debido al incremento precios internacionales de los minerales, lo que ha desencadenado un acento en la exploración y consecuentemente un aumento en el descubrimiento o reactivación de zonas enormemente rentables. En paralelo con este proceso, el Perú ha estado envuelto en un proceso de descentralización del Estado, que ha retado al Estado Nacional a transferir efectivamente las funciones a otros niveles de gobierno sub-nacional, tales como los Gobiernos Regionales1 y Gobiernos Locales. Este aspecto ha cobrado particular importancia debido a que, de improviso, las abundantes inversiones mineras empezaron a elevar el nivel de demanda de servicios de parte del Estado Nacional, al mismo tiempo que éste estaba tratando de organizar el conocimiento mínimo para transferirlo a los Gobiernos Regionales y Locales.

Para poder tener una perspectiva de qué actores intervienen en el sector minero nacional, es necesario conocer a los tres grupos principales: el sector privado (integrado por inversionistas, operadores mineros, proveedores del mercado minero, entre otros), la sociedad civil (comunidades nativas, organizaciones de interés social, organizaciones no gubernamentales, sindicatos de trabajadores, entre otros), y el Estado (Gobierno Nacional, Ministerio de Energía y Minas, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, reguladores, entre otros). Todos estos actores involucrados tienen diferentes intereses en el sector minero, pero la visión común es todavía un asunto pendiente. Lo que ha ocurrido durante la última década es que mientras el sector minero ha crecido en volumen e influencia en la economía peruana, cada actor (o grupo de actores) ha actuado de acuerdo a una visión propia.

Las corporaciones mineras empezaron a invertir siguiendo sus propias reglas para su establecimiento en el país, construyendo su propio tipo de relación con las comunidades alrededor de los proyectos mineros, y siguiendo las regulaciones ambientales de sus estándares internacionales (puesto que la mayoría de empresas mineras son inversiones externas), usualmente debido a la carencia de suficientes regulaciones peruanas. Por su lado, las comunidades en los alrededores de los proyectos mineros empezaron a entender el crecimiento de la actividad minera como una amenaza contra la actividad económica local (agricultura, pesca, comercio de pequeña escala, minería de pequeña escala), y debido a algunos errores (a veces graves y con impacto en la calidad de vida de los pobladores) de algunas de las corporaciones mineras, la hostilidad de los actores sociales creció contra las actividades mineras en general.

En cuanto a los actores gubernamentales y el Estado en general, el problema fue, sobre todo al inicio, el excesivo enfoque en los problemas de corto plazo solamente: el Gobierno Nacional se centró en resolver conflictos puntuales entre las corporaciones mineras y las comunidades de los alrededores, cohibiendo el enfrentamiento, pero sin mucho éxito en reparar la imagen de la actividad minera, aunque con fuerte intensidad en la creación o mejoramiento de las regulaciones ambientales y de seguridad, para orientar el comportamiento de las corporaciones.

El comienzo de una solución real se concretó cuando los sectores público y privado se hicieron conscientes de las diferencias entre sus visiones: el sector privado necesitaba tener un contexto cómodo para invertir en los proyectos mineros, con estabilidad jurídica, y los actores sociales necesitaban tener seguridad personal y operativa alrededor de las áreas de los proyectos mineros, asegurando su salud y la calidad del medio ambiente. Al mismo tiempo, el Estado reconoció que necesitaba una visión para su papel dentro del sector minero, asegurando la habilidad de convertir la inversión minera en desarrollo local, regional y nacional. La habilidad de estos tres involucrados principales (sociedad civil, Estado y sector privado) dentro del sector minero, para reconocer sus diferencias entre las visiones particulares, ha permitido que encuentren una visión común con base en aspectos comunes entre las tres visiones.

Todos los actores han sido gradualmente incorporados en un diálogo (ciertamente difícil especialmente por lo nuevo) acerca de cuáles son los beneficios de las actividades mineras y cuáles son los costos de la minería para cada uno de ellos. Esto ha permitido progresar en la identificación de casos tales como el enorme interés de muchas corporaciones mineras en la protección ambiental debido a que éstas han descubierto el enorme prestigio global e imagen positiva que se genera cuando se contribuye de manera verificable al desarrollo económico y social de las comunidades locales y del país donde se invierte, encontrando más opciones de financiamiento para hacer más inversiones y descubriendo que el costo de trabajar en un ambiente no conflictivo es mucho menor al costo de trabajar en un entorno con conflictos.

Las comunidades también entienden que priorizar el diálogo con las corporaciones en lugar de siempre recurrir a la protesta o las medidas de fuerza en primer lugar, pueden tener más autoridad para poder decidir sobre los montos de apoyo de parte de las corporaciones y sobre los alcances en los cuales invertir, reforzando la capacidad de producir de la misma manera que venían produciendo de tal manera que no se causa disrupciones culturales en la economía local, pero se accede ordenada y progresivamente a mayores volúmenes y opciones de mercados para un desarrollo integral. El Estado por su lado, entiende que muchas de las políticas de desarrollo (educación básica local y programas de salud básica y preventiva) que son muy difíciles de implementar sin apoyo social y con bajos recursos, encuentran más opciones de cofinanciamiento con corporaciones privadas creando asociaciones público privadas en un entorno armónico con los actores sociales.

El hecho concreto es que esta nueva forma de pensar (lo que podría llamarse una nueva cultura de gestión), basada en herramientas adecuadas de análisis de costo/beneficio2, permiten crear acuerdos entre el Estado (como autoridad representante de la sociedad como un todo) y las corporaciones mineras. Esto ha sido inicial pero exitoso en Perú, debido a que la administración pública (o por lo menos una gran cantidad de entidades que han renovado su gestión) ha empezado a abrir su mente tanto como las corporaciones privadas más lúcidas, así como los líderes comunales y nativos basados en sus intuiciones culturales de gestión de sus comunidades (aun cuando probablemente los documentos técnicos recién empiezan a reconocer los enormes avances en gestión integral de muchas de las comunidades nativas o rurales), apostando a visiones aterrizadas, integrales y de más largo plazo.

Operativamente, las tareas principales en las cuales las corporaciones y el Estado han estado participando en conjunto han sido3: (i) el mejoramiento de la infraestructura del Vice Ministerio de Minas para procesar el registro y la información recolectada acerca de las actividades mineras y todos los procesos de aprobación alrededor de ellas, (ii) el mejoramiento de los procesos mismos y los servicios de parte del Estado a las comunidades, ciudadanos y corporaciones (reingeniería), (iii) el mejoramiento de las regulaciones y normas, así como la capacidad de monitoreo del cumplimiento de estas y (iv) la capacidad de abrir procedimientos para hacer más flexibles los acuerdos de financiamiento para la implementación de políticas de desarrollo sostenible, especialmente en las comunidades locales alrededor de los campamentos mineros4.

Sin embargo, el impacto logrado todavía no es suficiente. El nivel de conflicto entre las corporaciones y comunidades todavía es importante aunque sea menor en el Perú. La legislación todavía está más enfocada en los procesos técnicos de minería y necesita ser más precisa en los mecanismos de “aterrizaje” de las corporaciones en el territorio de explotación y más detallada en las relaciones con las comunidades y los actores sociales, además de instructiva en la relación con todos los niveles de gobierno. Mucho más se requiere hacer sobre la comunicación para todos los actores, particularmente contra el enorme desconocimiento que todavía hay de cuál es el rol del Estado, cuál de la empresa, cuál el de los actores sociales, además de identificar, discutir, acordar, y difundir cuáles son los deberes de cada uno. El nivel de protección ambiental es mejor que la década pasada pero todavía muchos ciudadanos están fuertemente afectados por la polución y algunas corporaciones son más que negligentes acerca del cumplimiento de la legislación existente, sin contar la existencia y proliferación de pequeños productores mineros informales sin mucha capacidad de monitoreo de su impacto.

Una de las tareas más importantes, pero tal vez menos visibles, es definir y escribir formalmente la visión de cada uno de los actores, y finalmente la visión conjunta de la minería peruana (sector minero peruano). Aún el Gobierno Nacional necesita entender que las actividades mineras sólo son la expresión más concreta de un sistema mucho más complejo, que necesita ser entendido y definido como un sistema de “producción” de desarrollo sostenible, y necesita usar todas las herramientas de gestión disponibles en el mercado, tales como la estructuración de visión, el análisis de costo/beneficio alrededor de la visión definida, el desarrollo de programas de mejoramiento y mucho más importante, la habilidad de comunicar resultados a los ciudadanos y corporaciones, acerca del avance en la construcción de la visión planificada. En pocas palabras, el Estado debe desarrollar y traducir las mejores prácticas de gestión de proyectos para aplicarlos a un “proyecto” grande y complejo en el cual la visión común sea el “alcance” y la construcción una “operación” de desarrollo sostenible basada en las actividades mineras sea la tarea principal.

Si todos los niveles del Estado (pero con el liderazgo del Estado Nacional) no comprenden que el mejoramiento y clarificación de las visiones es una función del Estado, no podrá alentar la definición de una visión conjunta, y estará siempre atareado con la resolución de conflictos de corto plazo entre las partes. Si todos los niveles del Estado participan activamente en el proceso de reconocimiento, construcción, mejoramiento y comunicación de la visión, no serán capaces de tomar las decisiones correctas. Si la visión del sector minero peruano es finalmente definida, cada ciudadano, cada corporación y cada agencia de gobierno serán más exitosos en la contribución a dicha visión común. En el Perú, esperamos que las herramientas de gestión disponibles5 contribuyan a acelerar la mejora de la comprensión de un cambio de variables de medición del estado del sector minero: debemos abandonar las variables que miden como éxito estatal el nivel de exportaciones de mineral o la cantidad de conflictos resueltos, se debe definir indicadores de desarrollo (satisfacción sostenible) de los ciudadanos y corporaciones en climas de mayor diálogo y construcción conjunta: todo un reto de las herramientas de gestión.
_____________________________

1 Perú tiene 25 regiones internas y 1830 municipios (gobiernos locales)
2 El análisis adecuado del costo/beneficio se diferencia del análisis costo/beneficio simple debido a que el primero incluye factores de desarrollo sostenible y no solamente balances monetarios. Si bien es cierto al final del cálculo el análisis adecuado de costo/beneficio arrojará un balance financiero, el cuidado puesto en la monetarización de los conceptos ayudará a no restringirse a un simple criterio de rentabilidad.
3 Ministerio de Energía y Minas: http://www.minem.gob.pe
4 Muchas de las mejoras implementadas entre el año 2000 y 2008 han sido alentadas o desarrolladas por el Proyecto PERCAN (http://www.percan.ca), iniciativa de la Cooperación Técnica Canadiense en el Perú
5 La mayoría de herramientas de gestión aludidas en este artículo están publicadas en el sitio web de la Metodología GOAL©, Gestión Organizacional de Acciones y Logros: http://www.metodologiagoal.7p.com     


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